餐饮服务许可审查规范

作者：胡新刚  

原单位：    现单位：饿了么

一、背景

网络订餐是一种新兴的餐饮消费模式，消费者只需要在手机APP上下单，就可以坐等自己爱吃的餐品上门。因其方便快捷的特点满足了人们快节奏的生活需求，目前市场上多数餐饮单位都有了网络订餐业务。一种专门提供网络订餐服务的餐饮经营模式应运而生，该模式和传统饭店一样，是根据订单现场制作餐品，不同的是它的订单仅来自网络，且不提供就餐场所，所有餐品通过短途配送的方式送到消费者指定的用餐地点。

对这一全新的餐饮经营模式，，走在了全国的前列。

二、规范性文件

上海首次对“专业网络订餐”给出官方定义。根据2017年2月1日起施行的《上海市食品经营许可管理实施办法（试行）》（以下简称《办法》），“专业网络订餐”是指根据消费者通过网络提出的临时订购需求，集中加工、分散配送食品但不提供就餐场所的餐饮经营方式。该《办法》同时将“专业网络订餐”作为和大型饭店、中型饭店、小型饭店等业态并列的新型业态种类，归入《食品经营许可证》主体业态分类表的二级目录。   

2017年11月21日，上海市食品药品监督管理局发布了。该《通知》要求：一、对“专业网络订餐”参照“集体用餐配送单位”的许可准入标准严格审查，并将“开设餐厅供现场用餐但主要经营方式仍为网络订餐，或者网络订餐数量大于其食品加工操作区域使用面积（平方米）1.5倍的经营企业”，也纳入“专业网络订餐”开展许可审查，且不得以其他许可项目替代“专业网络订餐”；二、，进行和“集体用餐配送单位”同等频次的监督检查、按照和“集体用餐配送单位”同等的标准进行抽检；三、加强租赁管理；四、严厉查处应当取得“专业网络订餐”许可项目但未取得该许可项目的违法行为。

三、《办法》和《通知》的实施情况

    （一）“专业网络订餐”许可实施情况

2016年3月17日，上海翌恒网络科技有限公司新大陆广场分公司（盒马外卖）宣称已获得全国第一张“专业网络订餐许可证”，尽管事后许可部门并未正面承认（彼时《办法》并未出台，可能只是在浦东“先行先试”），但它第一次让“专业网络订餐”作为新的餐饮业态的概念走进了公众视野。

据笔者掌握的情况，自盒马外卖横空出世以来，上海境内“专业网络订餐”在两年内虽然暗潮涌动，多家有实力的餐饮企业进行了积极尝试，但真正取得“专业网络订餐”项目《食品经营许可证》的企业寥寥无几，甚至竟连上海翌恒网络科技有限公司新大陆广场分公司本身也已注销。笔者唯一确定已取得“专业网络订餐”项目许可且尚在正常经营的是上海馔山餐饮管理有限公司北石路店，其他只是偶有耳闻，并未确实。这些情况是否说明上海“专业网络订餐”的尝试已经失败？当然不是。那么该项许可因何止步不前？

因工作关系，笔者多次以餐饮企业的身份出现在上海各区行政服务中心的办证窗口，各区均表示正在按规定受理“专业网络订餐”项目许可的申请，但审核过程均相当严格。申办企业通常很难完全符合《食品经营许可现场核查表（专业网络订餐）》的要求，且申办成本要远高于同等规模的传统餐馆。比如设置检验室及检验人员的要求、膳食加热要求等，普通餐饮企业很难达到，即使有能力达到也会因成本问题而选择放弃；又比如提交第三方专业机构或者专家组根据加工场所面积以及加热、保温等设施设备的处理能力出具的生产能力论证报告等要求，大大增加了餐饮企业的办证成本，让企业望而却步。

（二）严格准入产生的外部性

食品处理区面积与就餐场所面积之比（习惯称厨餐比），。各类型餐饮单位必须达到规定的厨餐比要求，方能通过准入审核。但上海市食药监《通知》以前，各规范性文件对厨餐比都只规定了最小值，未规定最大值。其逻辑是传统饭店为招徕顾客，有缩小厨餐比的倾向；而只有保证充足的食品处理区域面积，方能保证食品安全。在这一逻辑背景下，厨餐比自然是越大越好，没有规定上限的必要。许可实施部门在实际准入审核工作中，也从未对厨餐比的上限有所要求。

《通知》的出现打破了这一局面。根据《办法》的定义，“专业网络订餐”不提供就餐场所，因而没有规定厨餐比的必要。《通知》扩大了“专业网络订餐”的外延范围，规定了“开设餐厅供现场用餐但主要经营方式仍为网络订餐，或者网络订餐数量大于其食品加工操作区域使用面积（平方米）1.5倍的经营企业”，无论有没有就餐场所，厨餐比有多大，均纳入“专业网络订餐”开展许可审核。于是，一件“殃及池鱼”事情发生了：基层许可审查工作人员无法仅凭餐饮企业提交的材料和现场审核精确判断出何为其主要经营方式，其网络订餐数量是否大于其食品加工操作区域使用面积1.5倍，便只能凭经验自由裁量，最终结果是对厨餐比明显偏大的各业态餐饮企业，不予许可。何为明显偏大？据笔者在上海各区办证窗口的感觉，厨餐比≥1：1就有重大嫌疑，很难通过审核。于是，各类型餐饮企业的厨餐比要求有了如下变化：

厨餐比 主体业态	《通知》以前 （《上海市食品经营许可审查指导意见（征求意见稿）》）	《通知》以后
特大型饭店	1：3.5≦N	1：3.5≦N≦1：1
大型饭店	1：3.2≦N	1：3.2≦N≦1：1
中型饭店和小型饭店	1：3.0≦N	1：3.0≦N≦1：1

   

因为取得“专业网络订餐”项目《食品经营许可证》的餐饮企业实在太少，。仅就笔者搜集到的资料和信息而言，、、。《通知》要求，、抽检标准等均参照“集体用餐配送单位”。，。据了解，上海市徐汇区市场监督管理局将“专业网络订餐”的日常巡查和监督检查工作职能划归其直属的综合执法大队（副处级），。

现实情况是，由于网络订餐有旺盛的市场需求，许多已经取得《食品经营许可证》的各类餐饮企业在经营中已经突破了《通知》所规定的“主要经营方式为网络订餐，或者网络订餐数量大于其食品加工操作区域使用面积1.5倍”的界限，，。

四、“专业网络订餐”模式的定性讨论

早在2016年3月，在有关盒马外卖取得“专业网络订餐许可证”新闻报道中，上海市食药监有关领导就曾表示：“专业网络订餐”本质上是“集体用餐配送单位”，是本市工商、，申请该许可能更多会参照集体用餐配送单位标准，不过要求会更严。直到2017年11月，上海市食药监《通知》以规范性文件的形式最终坐实了这一立场。

因为当年的盒马外卖已经注销，笔者并无机会现场参观盒马外卖，无法深入了解盒马外卖的经营模式是否与集体用餐配送单位非常相似。但笔者仍希望各方面能就“专业网络订餐”模式的本质做进一步讨论。

根据《办法》的定义，集体用餐配送单位指根据集体服务对象订购要求，集中加工、分送食品但不提供就餐场所的单位。其主要特点在于规模下单，批量加工，集中配送，集中用餐。其生产经营的全链条所有环节均为集中模式，任何一个环节发生问题，均可能导致整个餐次的食品安全事故，风险当然高。，由集体用餐配送单位供餐引发的食物中毒事件时有发生，，，许可审核的要求也非常严格。

根据《办法》，“专业网络订餐”是指根据消费者通过网络提出的临时订购需求，集中加工、分散配送食品但不提供就餐场所的餐饮经营方式。它的经营模式特点是网络个性下单，分别制作，分散配送、分散用餐。

因为“网络订餐”最初脱胎于传统饭店，最终发展到“专业网络订餐”，所以有必要将之与传统饭店做个比较。根据《办法》，饭店是指以各类膳食为主要经营品种，向消费者提供消费场所及设施的餐饮服务经营者。传统饭店模式的特点是分散下单，分别制作，无配送、集中用餐。

上述三类餐饮业态的经营模式对比如下表：

经营模式	下单方式	加工方式	配送情况	用餐场所
集体用餐配送单位	规模下单	批量加工	集中配送 （盒饭/桶饭）	集中用餐
专业网络订餐	网络分散下单	分别制作	分别配送（盒饭）	分散用餐
饭店	分散下单	分别制作	无配送	集中用餐

从上表可以看出，集体用餐配送单位经营模式的四个环节均是集中、批量的，“专业网络订餐”经营模式的四个环节均是个性的、分散的。虽然都有配送，都不提供就餐场所，但集中配送和分散配送、集中就餐和分散就餐，均有本质的不同。与之形成对比的是，“专业网络订餐”相比传统饭店，其经营模式除多了配送环节、变集中用餐为分散用餐以外，其下单、加工环节与传统饭店基本一致。

必须明确：餐饮服务行业任何业态的加工制作场所都是集中的，但场所集中不等同于集中加工。集体用餐配送单位的加工是根据规模化的订单批量加工，与食品生产工厂更为相似，可以称之为集中加工；但“专业网络订餐”的接单和加工方式均为分散的、个性的，与传统饭店并无本质区别，不宜称之为“集中加工”，上海市食药监局《办法》将“专业网络订餐”的加工模式定性为“集中加工”，是混淆了“场所集中”和“集中加工”的重大区别，值得商榷。

餐饮服务许可审查规范 五、食品安全风险比较分析

上文已提到，因为集体用餐配送单位经营模式的所有环节均为批量的、集中的，故而其风险性较高，，。由此我们可以大致推论：经营模式集中意味着风险集中、经营模式分散意味着风险分散。

，集体用餐配送单位经营模式的食品安全风险，主要存在于批量加工、集中用餐环节，而非配送餐环节。简言之，其风险在于“集体”，而不在于“配送”。“专业网络订餐”不存在批量加工、集中用餐环节，仅有的分散配送环节也与前者完全不同。故而，作为新生事物，“专业网络订餐”没有理由背上与自己毫不相关的老前辈的黑锅。

值得一提的是，集体用餐配送单位食品安全风险较高，但仍能生存的原因，在于其规模下单模式。它的用户主要是位于传统餐馆较少的工人集中区域的企业，企业统一批量下单，用餐者没有选择权，餐饮业竞争不充分，导致餐品品质下降，风险上升。“专业网络订餐”的优势在于，它进入市场以后，分散下单的用餐者有了选择权，也摆脱了距离的束缚，市场竞争更加充分，有利于倒逼餐饮企业加强管理，提高食品安全水平。

与传统饭店相比，“专业网络订餐”的经营模式多了配送环节，少了集中用餐环节。其实质是通过分散用餐场所的方式，分散了食品安全风险。如果能有效控制配送中的食品安全风险，“专业网络订餐”将是个比传统饭店更为安全的餐饮服务经营模式。

因此我们可以得出结论，上述三种餐饮业态按食品安全风险的大小排名：专业网络订餐<传统饭店<集体用餐配送单位。

六、专业网络订餐未来展望

网络订餐已经走进普通人的日常生活，并仍在迅猛发展。顺时应势，专业网络订餐企业主动把自己定位为用餐者的厨房，而把餐厅让位给用餐者分散个性的用餐空间，从而一方面使自己的经营场所集约利用，另一方面让用餐者的消费过程更加灵活随意。它满足了现代社会快节奏的个性用餐需要，是个大有发展前景的经营模式。

需求必然催生供给。旺盛的网络订餐需求是不言而喻的，虽然上海乃至全国目前尚未全面推开“专业网络订餐”的行政许可，全社会对其认识和讨论都还不充分，甚至权威部门对之仍存在一些疑虑和误解，“专业网络订餐模式”的发展存在方方面面的阻力，但社会各界对这一全新餐饮模式的关注和多家餐饮企业的踊跃尝试，都足以表明其拥有旺盛的内在驱动力。

分散的短途配送环节是传统饭店模式所没有的，是网络订餐区别于传统饭店堂食模式的本质特点，也产生了新的风险环节。网络订餐消费模式从产生至今仅有数年历史，各方面对其配送环节的风险控制在持续的研究和探讨之中。相信在不久的将来，一定会有更详细的标准和规范出台，也一定会在包装和配送方面有技术上的突破。

七、

上海食药监在全国首创“专业网络订餐”的概念，，、勇于创新的制度成果，，是宝贵的制度资源。

美中不足的是，由于对“专业网络订餐”这一全新餐饮业态的讨论仍不充分、认识仍不够深入，在“四个最严”思路的引领下，，客观上抑制了“专业网络订餐”的发展，甚至对传统饭店的许可产生了负面的外部效应，让笔者感到颇为遗憾。

2016年，。2017年底，上海市委、市政府印发了《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，目标是把上海打造成为贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市。在“放管服”、“优化营商环境”的大背景下，上海正在大力推动商事制度改革，。

笔者认为，在旺盛的市场需求驱动下，“专业网络订餐”拥有强大的生命力，其发展趋势不可阻挡。其经营模式是安全的，风险是可控的，不宜与集体用餐配送单位混为一谈，就其本质特点而言，。其配送环节的食品安全风险防范工作尚在研究和探讨阶段，有待详细标准、规范的出台和技术上的突破。上海食药监部门应该采取开放的、包容的姿态，因势利导，鼓励并规范这一全新餐饮业态的发展，而不是将其视为洪水猛兽，防之又防，以致坐失“专业网络订餐”蓬勃发展的良机。

餐饮服务许可审查规范